Arbeitsgemeinschaft
kommunale und kirchliche
Altersversorgung (AKA) e.V.

Die Finanzierung der Beamtenversorgung

- Bestandsaufnahme und Entwicklungstendenzen aus der Sicht kommunaler Versorgungskassen -

G. von Puskás, München
Vortrag vor dem KGST-Forum 
am 5. November 1999 in Leipzig

Finanzierungsformen der Beamtenversorgung

In der Beamtenversorgung gibt es grundsätzlich zwei unterschiedliche Wege der Finanzierung, nämlich:

• eine individuelle Finanzierung über Eigenvorsorge oder
• eine gemeinschaftliche Finanzierung über eine Versorgungskasse.

Um von vornherein einem Mißverständnis vorzubeugen, sei darauf hingewiesen, daß die Wahlmöglichkeiten zwischen diesen Finanzierungsformen rechtlich beschränkt sind. Die Rahmenbedingungen für die Finanzierung der kommunalen Versorgungslasten sind in den Landesgesetzen geregelt. Die meisten Länder sehen Pflichtmitgliedschaften von Kommunen vor, die entweder den gesamten kommunalen Bereich erfassen oder aber Kommunen bis zu einer bestimmten Größenordnung (z. B. in Bayern Kommunen bis 100.000 Einwohner oder in Rheinland-Pfalz Kommunen bis 50.000 Einwohner). Teilweise werden von der Pflichtmitgliedschaft darüber hinaus aber auch juristische Personen des öffentlichen Dienstes allgemein erfaßt (z. B. in Baden-Württemberg). Interessanterweise haben sich die neuen Länder durchgehend für das Modell umfassender Pflichtmitgliedschaften entschieden. Andere Länder - wie z. B. Hessen und Nordrhein-Westfalen - kennen ausschließlich das Prinzip freiwilliger Mitgliedschaften.

Schaubild 1

1. Individualfinanzierung

Wenden wir uns nun den einzelnen Finanzierungsmöglichkeiten in diesem Rahmen zu:

1.1 Finanzierung aus dem laufenden Haushalt
Beispiele hierfür sind der Bund, die meisten Länder sowie diejenigen Kommunen, die nicht Mitglied einer Versorgungskasse sind.

Die Schwächen dieser Finanzierung werden durch den Versorgungsbericht der Bundesregierung belegt: In Zeiten sprudelnder Steuerquellen ist der öffentliche Dienst ausgeweitet worden. Dabei ist in der Vergangenheit der Tatsache nicht ausreichend Rechnung getragen worden, daß die Rechnung für die Altersversorgung erst 30 - 40 Jahre später präsentiert wird. Der Versorgungsbericht der Bundesregierung greift dieses Problem erstmals politisch auf. Das Ergebnis hiervon ist die Versorgungsrücklage, die durch das Versorgungsreformgesetz eingeführt worden ist. Hiermit soll der künftige Versorgungsberg "untertunnelt" werden, und zwar mit einer faktischen Eigenbeteiligung der Beamten durch schrittweise Absenkung künftiger Erhöhungen der Besoldung und Versorgungsbezüge um 0,2 % pro Jahr bis Ende 2013.

Schaubild 2

Damit soll die Versorgungsbelastung, die letztlich der Steuerzahler zu zahlen hat, in ihrem Ansteig auf maximal 1,4 % des BIP begrenzt werden. 1995 hat sie noch bei rd. 1,2 % des BIP gelegen. Ohne die Gegensteuerungsmaßnahmen, die neben der Bildung der Versorgungsrücklagen in Einschnitten beim materiellen Versorgungsrecht bestehen, würde sonst die prognostizierte gesamtwirtschaftliche Belastung auf 1,65 % des BIP ansteigen. Angemerkt sei zu diesen Zahlen, daß es sich hierbei lediglich um eine gesamtwirtschaftliche Globalbetrachtung handelt, die den unterschiedlichen Verhältnissen in Bund, Ländern und Kommunen nicht gerecht wird; denn jeder öffentliche Dienstherr hat seinen eigenen Versorgungsberg. Es handelt sich also um ein Versorgungslastengebirge mit unterschiedlichen hohen Gipfeln zu unterschiedlichen Zeiten. Besonders hohe Berge haben z. B. die Länder und der Bund und sicher auch eine Reihe von Kommunen zu bewältigen. Bei der einheitlichen gesetzlichen Lösung für die Versorgungsrücklage werden die Tunnel, für die die Versorgungsrücklagen verwendet werden sollen, in völlig unterschiedlicher Höhe liegen. Trotz der Bildung der Versorgungsrücklage können die finanziellen Möglichkeiten der einzelnen Dienstherren - also auch von Kommunen - Belastungen ausgesetzt sein, die ihre künftigen Haushalte überfordern. So wird die Versorgungsrücklage nach versicherungsmathematischen Vorausberechnungen im Jahr 2013 nur deutlich weniger als eine Jahresausgabe ausmachen, und dies sogar unter Einbeziehung der Vermögenserträge.

Festzuhalten bleibt daher folgendes: Die Einführung der Versorgungsrücklage ist das Eingeständnis, daß die reine Haushaltsfinanzierung von Versorgungslasten - jedenfalls in den kommenden Jahrzehnten - keine ausgewogene Finanzierung ermöglicht. Die in der Vergangenheit nicht finanzierten Lasten müssen daher in der Zukunft durch entsprechend höhere Dotierungen ausgeglichen werden.

1.2 Sonderrücklage / Pensionsrückstellungen
Teilweise sogar schon vor Einführung der Versorgungsrücklage setzte sich angesichts dieser Situation die Erkenntnis durch, daß für die steigenden Zukunftsbelastungen zusätzliches Kapital bereitzustellen ist. Hierbei können zwei Wege unterschieden werden:

Rücklagen sind von ihrer Definition her finanzielle Reserven, die aus Sicherheitsgründen zur Abdeckung noch nicht bezifferter Risiken gebildet werden. Im Bereich der Beamtenversorgung hat das Land Schleswig-Holstein vor einigen Jahren diesen Weg beschritten. Durch Privatisierungserlöse im Bereich des öffentlichen Versicherungswesens wurde eine Rücklage von 100 Mio. DM aufgebaut, die schrittweise zur Abdeckung steigender Versorgungslasten verwendet werden sollte. Angesichts haushaltsrechtlicher Schwierigkeiten, die verfassungsrechtliche Verschuldensgrenze des Landes Schleswig-Holstein einhalten zu können, wurde diese Rücklage aufgelöst und zum Haushaltsausgleich verwendet.

Ein ähnlicher, allerdings in sich konsequenterer Ansatz, ist die Bildung von Pensionsrückstellungen durch den Dienstherrn. Dieser Weg führt tendenziell zu einer periodengerechten Ausfinanzierung der laufenden Versorgungslasten, die versicherungsmathematisch berechnet werden und zwar durch Bildung von Rückstellungen in entsprechender Höhe. Es ist dies die Technik der Kapitaldeckung, die auch der Lebensversicherung zugrundeliegt.

Ein Beispiel dieser Art ist das Land Rheinland-Pfalz, das die Technik der Pensionsrückstellung bei Neueinstellungen von Beamten anwendet, wobei auf versicherungsmathematischer Grundlage Rückstellungen in unterschiedlicher Höhe - je nach Berufen -gebildet werden (z. B. Lehrer, Polizei usw.).

Beide Varianten, d. h. sowohl die Bildung von Sonderrücklagen als auch von Pensionsrückstellungen haben sich in der Vergangenheit allerdings nicht als dauerhaft erwiesen. Auch wenn eine derartige Kapitalbildung auf Gesetz beruht, handelt es sich letztlich um Maßnahmen, bei denen nicht feststeht, ob und wie lange derartige Zuführungen wirklich durchgeführt werden. Notwendig wäre, bei Neueinstellungen eine kontinuierliche Rückstellungsbildung von mindestens 25 bis 30 Jahren bis zum Eintritt des jeweiligen Beamten in den Ruhestand vorzurechnen. Es gibt bisher kein Beispiel einer Kapitalbildung im Rahmen eines öffentlichen Haushalts zur Abdeckung künftiger Versorgungslasten über einen so langen Zeitraum. Es bleibt zu befürchten, daß bei wechselnden politischen Mehrheiten und unter sich ändernden Haushaltszwängen politische Prioritäten zur Verwendung der Steuergelder anders gesetzt und eine haushaltsrechtliche Rücklagen- oder Rückstellungsbildung - selbst wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht - eingestellt oder rückgängig gemacht wird.

1.3 Sondervermögen
Eine deutlich stärkere Sicherung gegen diese Gefahren ist erfahrungsgemäß die Bildung eines Sondervermögens in Form einer rechtlich unselbständigen Anstalt. Beispiele hierfür lassen sich insbesondere aus dem Bereich der Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes anführen. So gibt es eine Reihe von städtischen Zusatzversorgungskassen (z. B. Köln, Düsseldorf, Frankfurt), die nunmehr bereits seit Jahrzehnten bestehen. Für den Bereich der Beamtenversorgung sind die Städte Köln und Mainz kürzlich diesen Weg gegangen. Der wesentliche Unterschied zu der haushaltsmäßigen Rücklagen- und Rückstellungsbildung besteht hier in dem Aufbau besonderer Verwaltungsstrukturen mit eigenen Gremien, die unter Beachtung der Prinzipien der Selbstverwaltung auch in eigener Verantwortung die Abwicklung der Versorgung übernehmen. Die politische Hemmschwelle, derartige Strukturen abzubauen, ist offensichtlich sehr viel größer als bei einem rein haushaltsrechtlich und finanziell orientierten Ansatz.

Ob im Bereich des Bundes und der Länder die Verwaltung der Versorgungsrücklage in diese Kategorie einzuordnen ist, muß die Zukunft erst noch erweisen. Es handelt sich hierbei zwar ebenfalls rechtlich um Sondervermögen, die mit eigenen Gremien - sogar unter Beteiligung von Vertretern der Beamtenschaft - ausgestattet sind. Die Abwicklung der Versorgungsleistungen bleibt hiervon jedoch unberührt, da sich die Betreuung dieser Sondervermögen, die der Bundesbank bzw. den Landeszentralbanken übertragen ist, auf die reine Anlageseite beschränkt und auch insoweit nur einen Bruchteil der Finanzierung der Versorgungslasten erfaßt. Sachlich handelt es sich also nicht um eine umfassende organisatorische Verselbständigung der Durchführung der Beamtenversorgung, sondern wirtschaftlich betrachtet um eine Art Fondsbildung zu einer - noch dazu bescheidenen - Kapitalfinanzierung der nach wie vor unmittelbar durch den laufenden Haushalt finanzierten Beamtenversorgung.

Im Bereich der Beamtenversorgung sind also Bund und Länder nicht den Weg gegangen, den sie in der Zusatzversorgung mit der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) beschritten haben. Im Hinblick auf die stark unterschiedliche Entwicklung der Versorgungslasten bei Bund und Ländern ist es verständlich, daß insbesondere beim Bund keine Neigung zu einem solchen Verbund besteht. Es bleibt jedoch zu fragen, ob die Bildung einer Bundespensionskasse, der die Verantwortung für eine zukunftssichere Finanzierung der Beamtenversorgung umfassend übertragen wird, nicht besser wäre, als nur eine bloß marginale Kapitalbildung im Rahmen der Versorgungsrücklage. Verwiesen sei in diesem Zusammenhang auf das österreichische Beispiel, das die Gründung einer Bundespensionskasse zum 1. Januar des Jahres 2000 vorsieht.

2. Die Gemeinschaftsfinanzierung

2.1 Die kommunalen Versorgungskassen
Die klassische Form der Gemeinschaftsfinanzierung in der Beamtenversorgung ist das Beispiel der Versorgungskassen im kommunalen Bereich. Diese Kassen existieren zum Teil bereits seit mehr als 100 Jahren. Sie haben sich also über einen sehr langen Zeitraum hinweg trotz grundlegender politischer und wirtschaftlicher Umbrüche bewährt.

Schaubild 3

Die 17 kommunalen Versorgungskassen betreuen heute rund zwei Drittel des Gesamtbestandes an Kommunalbeamten. Das restliche Drittel entfällt auf die Eigenversorgungsträger.

2.2 Ziele der Gemeinschaftsfinanzierung
2.2.1 Risikoausgleich
Der Hauptzweck, der mit der Zusammenfassung der Mitglieder in einer Solidargemeinschaft verfolgt wird, besteht in einem Risikoausgleich, der jedem einzelnen Mitglied Schutz vor Zufallsschwankungen in der Versorgungsbelastung gibt. Damit sollen die kommunalen Haushalte auch für kleinere Kommunen langfristig kalkulierbar und damit planbar bleiben. Wenn z. B. die beiden einzigen Beamten einer Gemeinde infolge eines Dienstunfalles dienstunfähig werden, steigt die Versorgungsbelastung sprunghaft an; ohne die Mitgliedschaft in einer Versorgungskasse wäre der kommunale Haushalt dieser Gemeinde überfordert.

Die Risikoausgleichsfunktion wird anhand des folgenden Schaubildes deutlich:

Schaubild 4

Die Mitgliederkurven 1 bis 3 zeigen, daß jedes Mitglied zu unterschiedlichen Zeiten seine "Versorgungsberge" und "Versorgungstäler" hat. Im Rahmen des beschriebenen Umlageverfahrens werden diese unterschiedlichen Höhen weitgehend eingeebnet. Die Kurven 1 und 2 zeigen den typisierten Aufwand für Mitglieder mit kleinen Personalbeständen, bei denen sich die Versorgungslasten sprunghaft verändern können. Die Kurve 3 soll dagegen ein Mitglied mit großen Personalbestand darstellen, bei dem die Ausschläge in den Versorgungslasten eher kurvenmäßig, d.h. langsamer erfolgen. Während sich der Umlagekorridor bei der Kasse in der Bandbreite von 30 bis 40 % bewegt, also nur Ausschläge von 10 %-Punkten aufweist, reichen die Ausschläge bei kleineren Mitgliedern über 40 %-Punkte hinaus.

An diesem Beispiel wird auch ein anderes Merkmal der Gemeinschaftsfinanzierung deutlich, das sich von jeder Eigen- oder Versicherungslösung unterscheidet. Dort gilt es stets das individuelle Versorgungsrisiko des jeweils beschäftigten Beamten zu finanzieren. Es besteht daher eine personale Äquivalenz von Leistung und Aufwand. Dieser individuelle, personale Bezug ist der Gemeinschaftsfinanzierung indessen fremd. Die Anbindung der Umlage an die Aktiv- und Versorgungsbezüge ist nur ein finanztechnischer Schlüssel, mit dem der in dem Deckungszeitraum entstandene Aufwand nach einem von der Solidargemeinschaft selbst als gerecht empfundene Maßstab umgelegt werden soll. Eine Äquivalenz, d.h. ein Ausgleich von Umlagen und Leistungen bei einem Mitglied, ist im Rahmen der auf Ewigkeit angelegten Gemeinschaftsfinanzierung allenfalls zu bestimmten Zeitpunkten feststellbar, aber weder Zweck noch Regel. So dürfte z. B. das Mitglied 3 den Äquivalenz-Ausgleich erst nach ca. 30 Jahren erzielt haben, weil sein Versorgungsaufwand erst nach 16 Jahren den Umlagesatz überschreitet; vorher und nachher ist aus seiner Sicht der Saldo negativ oder positiv. Wer also im Rahmen einer Umlagegemeinschaft die Frage nach der Äquivalenz stellt, verkennt ihr eigentliches Wesen. Allerdings ist in diesem Zusammenhang zu betonen, daß nach dem Gerechtigkeitsgebot, das jeder Gemeinschaftsfinanzierung immanent ist, jedes Mitglied früher oder später auch die Chance haben muß, die Umlagegemeinschaft nicht nur zu stützen, sondern von ihr entlastet zu werden. Diesem Aspekt muß bei der Umlagebemessung besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden; denn eine Versorgungskasse ist keine altruistische Veranstaltung sondern - um einen Begriff der modernen Verhaltenspsychologie zu verwenden - vom Synegoismus geprägt: Jedes Mitglied, das die Gemeinschaft stützt, soll von dieser in Zeiten eigener Haushaltsnot Unterstützung erwarten dürfen. Gemeinschaftsfinanzierung von Versorgungslasten ist daher die Ausnutzung von Synergien aller aus durchaus egoistischen Motiven. Deshalb wird hier auch nicht mehr der sonst übliche Begriff der Solidarfinanzierung gebraucht, der leicht zu dem Mißverständnis führen kann, daß der Zweck der Versorgungskassen - wie in der Rentenversicherung - die Stützung schwacher Mitglieder sei.

2.2.2 Strukturausgleich
Bei Mitgliedern mit größeren, versicherungsmathematisch bereits ausgleichsfähigen Beständen an aktiven Beamten und Versorgungsempfänger kommt eine andere wesentliche Funktion der Gemeinschaftsfinanzierung zum Tragen. Diese Mitglieder decken mit ihrem Personalbestand häufig einen großen heterogenen Dienstleistungsbereich ab (z. B. Sparkassen, Verkehr, Krankenhäuser, Sozialeinrichtungen, Versorgung und Entsorgung, Schulen usw.). Hieraus ergibt sich einerseits ein wesentlich höheres Rationalisierungspotential. Bei jeder Form der Eigenvorsorge - auch bei einer Versicherungslösung - müßte der Dienstherr die Lasten der Altersversorgung selbst tragen. Dieses Strukturrisiko wird in einer Gemeinschaftsfinanzierung bei einem zurückgehenden Haushaltsvolumen weitestgehend von der Umlagegemeinschaft mitgetragen. Je heterogener die Zusammensetzung der Umlagegemeinschaft ist, umso größer ist erfahrungsgemäß ihre stabilisierende Ausgleichsfunktion in struktureller Hinsicht, da die einzelnen Dienstleistungsbereiche unterschiedlichen "Konjunkturzyklen" ausgesetzt sind.

Schaubild 5

Der hier typisiert ausgewiesene Anstieg der Versorgungsbelastung um fast 4 %-Punkte innerhalb des Umlagekorridors kann dadurch begrenzt werden, daß im Rahmen des Ausgabe-Umlageverfahrens - über die Versorgungsrücklage hinaus - zeitweilig Kapitalpolster angesammelt werden, die zur Abflachung der steigenden Beitragsbelastung verwendet werden. In dem Beispiel des Schaubildes 5 kann dies z. B. dadurch geschehen, daß das zuständige Kassengremium die Vorgabe gibt, den Umlagesatz nicht über 38 % steigen zu lassen; daraus kann dann nach versicherungsmathematischen Berechnungen abgeleitet werden, daß der Bedarfsumlagesatz für eine gewisse Zeit z. B. um 1 %-Punkt angehoben werden muß. Das schraffierte Feld zeigt das Ausmaß der zeitweiligen Kapitalbildung an, die in der Folgezeit in Anspruch genommen werden muß, um die vorgegebene Umlage-Benchmark einhalten zu können.

Dieses Vorgehen kann im übrigen durch das sog. Abschnittdeckungsverfahren systematisiert werden. Hierbei wird der Deckungszeitraum ausgeweitet, der beim Ausgabe-Umlageverfahren nur ein Jahr beträgt, um die künftigen Versorgungsberge automatisch zu berücksichtigen. Dieses Verfahren ist z. B. in der Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes üblich.

In der Beamtenversorgung ist die Beitragsglättungsfunktion bisher aus mehreren Gründen noch relativ schwach ausgeprägt. Dies liegt zum Teil an den gesetzlichen und/oder satzungsrechtlichen Vorgaben, die eine Kapitalbildung - wie auch sonst im kommunalen Haushaltsrecht - nur in sehr begrenztem Ausmaß zulassen. Hier hat es in der jüngeren Vergangenheit jedoch erfreuliche Entwicklungen in die richtige Richtung gegeben. Dennoch besteht in einer ganzen Reihe von Ländern diesbezüglich noch deutlicher Änderungsbedarf. Ein weiterer Grund für die relativ geringe Kapitalbildung besteht in der Haltung der Kassengremien, die den Finanzierungsbedarf traditionell nur aus einer kurzfristigen Perspektive gesehen und damit die in der Zukunft liegenden Versorgungsberge nicht wahrgenommen haben. Auch hier zeichnet sich jedoch als Folge des Versorgungsberichts der Bundesregierung ein Bewußtseinswandel ab. Es wird nunmehr von der verantwortlichen Geschäftsführung der Kassen zunehmend erwartet, daß langfristige versicherungsmathematische Berechnungen über die voraussichtliche Entwicklung des Umlagesatzes vorgelegt und daraus die entsprechenden Umlagestrategien für die Zukunft abgeleitet werden. Vorbildlich sind in diesem Zusammenhang die vor wenigen Jahren gegründeten Versorgungskassen in den neuen Ländern, die von Anfang an die Notwendigkeit höherer Kapitalbildung erkannt haben.

2.2.4 Rationalisierung
Die zunehmende Komplexität der Beamtenversorgung erfordert ein hohes Maß an Spezialwissen und einen erheblichen Einsatz von EDV-Technik. Die hiermit verbundenen personellen Anforderungen sowie die Wartung der Programme setzen einen finanziellen Aufwand voraus, der es häufig auch für Dienstherren mit großem Personalbestand als unrationell erscheinen läßt, diese Arbeiten weiterhin selbst durchzuführen. Insbesondere im süddeutschen Raum ist daher seit einigen Jahren ein spürbarer Trend zur Übertragung dieser Aufgaben an die örtlich zuständigen Versorgungskassen feststellbar.

2.3 Funktionsweise der Gemeinschaftsfinanzierung
2.3.1 Die Versorgungsbelastung
Im Rahmen des Ausgabe-Umlageverfahrens werden die Ausgaben eines Kalenderjahres auf alle Mitglieder umgelegt. Die Versorgungsbelastung ist von Kasse zu Kasse unterschiedlich je nach Zusammensetzung der Bestände an Aktiven und Versorgungsempfängern. Dieses Verhältnis - in der Fachsprache Versorgungsquotient genannt - beträgt im Durchschnitt 60%, d. h. auf 100 Beamte kommen rund 63 Versorgungsempfänger. Dieser Versorgungsquotient ist seit längerer Zeit relativ stabil. Er betrug 1980 noch 73% und steigt erst seit 1995 (61%) langsam wieder an. Die Schwankungsbreite wird sich auch in der Zukunft in Grenzen halten und in der Regel zwischen 60 und 80 % betragen. Dies ist ein Indiz dafür, daß die meisten Kassen in den alten Ländern inzwischen den sog. versicherungsmathematischen Beharrungszustand erreicht haben. Bestätigt wird diese Prognose durch die Zahlen des Versorgungsberichts der Bundesregierung.

Schaubild 6

Schaubild 7

In dem Versorgungsbericht der Bundesregierung wird allerdings jenseits des Jahres 2008 ein Anstieg der Versorgungsausgaben der Gemeinden von 6,5 Mrd. auf 20 Mrd. DM im Jahre 2040 prognostiziert. Ein solcher Anstieg der Versorgungsausgaben ist für den Bereich der Versorgungskassen jedoch nicht nachvollziehbar. Die vorliegenden versicherungsmathematischen Berechnungen einzelner Kassen weisen im Vergleich zu diesen Zahlen nur sehr moderate Anstiege auf. Während die jungen Versorgungseinrichtungen naturgemäß noch viele Aktive, aber nur wenige Versorgungsempfänger in ihren Beständen zu verzeichnen haben, ist die altersmäßige Zusammensetzung der Bestände bei den seit langem bestehenden Kassen relativ konstant. Bestätigt wird dies durch die Zahlen der fünf Versorgungskassen in den neuen Ländern. Bei einem Bestand von knapp 14 000 aktiven Beamten sind bisher knapp 1 000 Versorgungsempfänger zu betreuen. Dies ergibt einen Versorgungsquotienten von nur 7 %.

Eine spürbare Verschlechterung des Versorgungsquotienten ist bisher weder durch Privatisierungsvorgänge eingetreten, noch ist sie in der Zukunft zu erwarten. Da in den Kassen die Vielzahl der kleinen Kommunen mit wenigen Beamten Mitglied sind, ist das Privatisierungspotential dort schon durch diesen Umstand außerordentlich begrenzt. Die Ausgliederung von öffentlichen Dienstleistungen betrifft in der Regel darüber hinaus nur solche Bereiche, in denen weit überwiegend Anstellte beschäftigt sind (wie z. B. Verkehrs-, Versorgungs- und Entsorgungsbetriebe, Gesundheitswesen). Im übrigen ermöglichen viele Kassen auch juristischen Personen des Privatrechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, die Mitgliedschaft für ihre Angestellten mit Versorgungsrechten nach Beamtenrecht. Privatisierungen führen daher nicht notwendigerweise zu einer Abnahme der Aktivbestände der Kassen, da insbesondere die Führungskräfte auch bei einer Umstrukturierung Wert auf die Fortsetzung ihrer Beamtenversorgung legen.

2.3.2 Rücklagenbildung
Das Schaubild 3 läßt das Ausmaß der Kapitalbildung bei den kommunalen Versorgungskassen erkennen. Danach haben die Kassen in den alten Ländern in Durchschnitt nur knapp 3 Monatsausgaben an Rücklagen, während der Kapitaldeckungsgrad in den neuen Ländern wesentlich höher liegt. Ursache hierfür sind die rechtlichen Rahmenbedingungen, nach denen eine Rücklagenbildung nur in einem bescheidenen Mindestausmaß vorgeschrieben wird bzw. teilweise sogar eine Beschränkung der Kapitalbildung vorgesehen ist.

Die Kassensatzungen fordern häufig die Bildung einer Liquiditätsrücklage (auch Betriebsmittel- oder Sicherheitsrücklage genannt), die in der Regel zwei Monatsausgaben betragen soll. Zusätzlich wird in aller Regel die Bildung einer Schwankungsrücklage (auch Sonderrücklage genannt) vorgeschrieben. Hinsichtlich des Ausmaßes bestehen allerdings große Unterschiede. Bei einigen wenigen Kassen wird dabei auf eine bestimmte Begrenzung nach oben hin verzichtet. Häufiger ist allerdings eine Höchstgrenze in sehr unterschiedlichem Ausmaß. Schließlich gibt es auch Kassen, die anstelle getrennter Liquiditäts- und Schwankungsrücklagen eine einheitliche Rücklage vorsehen, mit der beide Ziele abgedeckt werden sollen.

Mit Wirkung zum 1. Januar 1999 ist aufgrund von § 14 a BBesG auf landesrechtlicher Grundlage auch im kommunalen Bereich eine Versorgungsrücklage zu bilden. Danach werden bis Ende 2013 sowohl Beamte als auch Versorgungsempfänger eine um jeweils 0,2 % pro Jahr geringere Dynamisierung ihrer Besoldung und Bezüge erhalten als Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst. Der hierdurch ersparte Betrag wird in einer Versorgungsrücklage angesammelt, die in den meisten Ländern von den Versorgungskassen solidarisch für alle Mitglieder angesammelt wird. Abweichend hiervon verwalten die Kassen in Nordrhein-Westfalen und Hessen die individuell für jedes Mitglied gebildeten Versorgungsrücklagen in einem gemeinsamen Fonds. Ab dem Jahr 2014 sollen die Versorgungsrücklagen schrittweise zur weiteren Stabilisierung der Versorgungsbelastungen herangezogen werden.

3. Mischfinanzierung

Die dritte Form der Finanzierung, nämlich eine Mischfinanzierung aus Individual- und Gemeinschaftsfinanzierung, ist erst relativ jungen Datums, steht aber zwischenzeitlich bei der Mehrheit der kommunalen Versorgungskassen zur Verfügung.

Das Mitglied hat auf diese Weise die Möglichkeit einer vollen periodengerechten Ausfinanzierung seiner Versorgungslasten. Wie das Beispiel der Stadt Wiesloch zeigt, können die Versorgungslasten auf versicherungsmathematischer Grundlage berechnet werden. Die Differenz zu den Umlagezahlungen an die Versorgungskasse kann in Form freiwilliger Umlagevorauszahlungen an die Kasse geleistet und damit spätere Umlagemehrbelastungen durch steigende Umlagesätze bei der Kasse vermieden werden.

Schaubild 8

In Abstimmung mit der Kasse kann das Mitglied dann Zeitpunkt und Ausmaß der individuell von ihm gesteuerten Untertunnelung bestimmen.

Auf diesem Weg wird die oben aufgezeigte Gefahr vermieden, daß eine Pensionsrückstellung, die im Haushalt einer Kommune gebildet wird, aus haushaltspolitischen Erwägungen später für andere Zwecke vereinnahmt wird; denn die Umlagevorauszahlungen sind zweckgebundene Leistungen, die nach ihrer Zahlung in der Verfügungsmöglichkeit insoweit eng begrenzt sind.

Allerdings sei darauf verwiesen, daß die Bildung derartiger eigenständig ermittelter Pensionsrückstellungen bei einem Versorgungskassenmitglied zu Über- oder Unterfinanzierungen führen kann. Liegt die danach ermittelte Pensionslast eines Mitglieds insgesamt unterhalb der voraussichtlichen Umlagebelastung durch die Kasse in dem berechneten Zeitraum, so reicht die Pensionsrückstellung bzw. freiwillige Umlagevorauszahlung nicht aus. Liegt die Pensionsrückstellung über der Umlagebelastung, so liegt eine Überdotierung vor. Es bedarf insoweit daher in jedem Fall eines Zusammenwirkens mit der Kasse, um das richtige Ausmaß einer gewünschten periodengerechten Rückstellungsbildung festzustellen.

3.2 Erwerb von zusätzlichen Fondsanteilen bei den Versorgungsrücklagefonds
Eine Reihe von Kassen läßt den Erwerb von Anteilen an den Versorgungsrücklagefonds über das gesetzlich vorgeschriebene Ausmaß hinaus zu. Die Wirkung ist sehr ähnlich wie im Falle von Umlagevorauszahlungen. Im Gegensatz zu diesen bleiben die Anteile jedoch Eigentum der jeweiligen Mitglieder und unterliegen damit letztlich auch ihrer weiteren Verfügungsbefugnis, soweit ihre Verwendung nicht vertraglich auf die künftige Verrechnung mit den Versorgungslasten beschränkt ist. Insoweit ist die Kapitalbildung den gleichen Gefahren ausgesetzt wie eine haushaltsrechtliche Rücklagenbildung.

3.3 Ziel der Mischfinanzierung
Diese Formen der Mischfinanzierung sollen jedem Mitglied einer Versorgungskasse zu jedem gewünschten Zeitpunkt jeden gewünschten Grad der Kapitalbildung über das von der Umlagegemeinschaft gemeinsam finanzierte Ausmaß hinaus gestatten.

4. Wertung und Optionen

Der geschilderte Überblick über die Finanzierungsmöglichkeiten der Beamtenversorgung deckt eine breite Spanne ab, die von einer reinen Haushaltsfinanzierung über eine Umlagefinanzierung bis hin zu einer Kapitalfinanzierung und einer Reihe von Mischformen reicht.

Die Arbeitsgemeinschaft kommunaler und kirchlicher Altersversorgung e. V. (AKA) hat kürzlich die Herren Professoren Rürup und Heubeck um eine Bewertung der Finanzierungssysteme und um eine Darstellung von Optionen für die Zukunft gebeten. Die Besonderheit dieses Gutachtens, das in Kürze veröffentlicht wird, besteht darin, daß die Problematik dabei sowohl unter ökonomischen als auch unter versicherungsmathematischen Gesichtspunkten beleuchtet wird. Ihre Aussagen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

1. Von den Finanzierungssystemen für die Altersversorgung des öffentlichen Dienstes erwartet man, daß sie dauerhaft gut funktionieren, die langfristige Erfüllbarkeit der vorgesehenen Leistungen sichern und bei geringen Verwaltungskosten einen Risiko- und Solidarausgleich bieten. Die Finanzierungsverfahren der kommunalen Versorgungskassen werden diesen Zielen gerecht.
2. Das dort praktizierte Ausgabe-Umlageverfahren bestimmt die finanzielle Situation der Kassen bis heute. Kein kollektives Altersversorgungssystem kann kurz- oder mittelfristig ohne großen Mehraufwand und sonstige Verwerfungen grundlegend geändert werden. Die Forderung nach einer vollen Ausfinanzierung der Versorgungslasten würde durch einen Finanzierungswechsel nicht behoben, sondern eher noch verstärkt. Ein Übergang zu einer vollkapitalgedeckten Finanzierung der Leistungen ist ebenso abzulehnen wie die Alternative, die kommunale Altersversorgung der privaten Versicherungswirtschaft zu übertragen.
3. Das Umlageverfahren vertraut auf die Stabilität des Einkommens der "Aktiven", das Kapitaldeckungsverfahren auf die Stabilität und die Ergiebigkeit der nationalen und internationalen Kapital- und Immobilienmärkte. Diese Voraussetzungen beider Verfahren sind unterschiedlichen Risiken ausgesetzt. Da jedes dieser beiden Finanzierungssysteme spezifische Vor- und Nachteile hat und jeweils unterschiedlich sensibel auf die verschiedenen Arten von ökonomischen, fiskalischen und demographischen Änderungen reagiert, spricht alles dafür, daß - allein aus Gründen des Risikohedging - ein "gutes" Alterssicherungssystem nicht nur auf ein Finanzierungsprinzip vertrauen, sondern als ein "Hybridsystem" immer aus einer Mischung aus Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren bestehen sollte.
4. Unter dem Aspekt der Belastungsverstetigung erscheint bei dem von den Beamtenversorgungskassen praktizierten Umlageverfahren eine Erhöhung der Kapitaldeckung wünschenswert. Dabei sollte die Kapitalbildung über den gesetzlich vorgeschriebenen Rahmen der Versorgungsrücklage hinausgehen. Eine schrittweise und generelle Erhöhung des Beitragssatzes in Richtung auf den "ewigen Umlagesatz" einer Kasse könnte ebenso eine Option sein wie unter bestimmten Voraussetzungen die Ermöglichung von mitgliedsbezogenen zusätzlichen Umlagen zur Glättung der Belastung und zur Nutzung der Zinseffekte.
   Nicht die Ausfinanzierung, sondern nur die Ko-Finanzierung durch Bildung von Kapitalpolstern in Rahmen der bestehenden Umlageverfahren ist also die einzig realistische Alternative. Diese Ko-Finanzierung kann durch individuelle Kapitalbildung innerhalb oder außerhalb einer Umlagegemeinschaft verstärkt werden, wie dies an den geschilderten Beispielen der Umlagevorauszahlungen und der Beteiligung an den Versorgungsrücklagefonds deutlich wird.
5. Ein durch Kapitalbildung angereichertes Umlageverfahren weist eine einzigartig hohe Flexibilität auf. Im Gegensatz zum Kapitaldeckungsverfahren, das zu jedem Zeitpunkt - unabhängig von der jeweiligen Wirtschaftslage der Kommunen - ein Korsett zur Ausfinanzierung ist, verfügt ein solches Umlageverfahren über wesentlich mehr "Stellschrauben", um die Versorgungsverpflichtungen mit den jeweiligen ökonomischen Rahmendaten und der Haushaltssituation der Mitglieder einer Versorgungskasse in Einklang zu bringen. Die Stellschrauben sind das Deckungskapital, die interne Verzinsung des vorhandenen Kapitalstocks sowie der Umlagesatz. Die von den Kassen praktizierten Finanzierungsverfahren sind so flexibel, daß die mit der Finanzierung verbundene Umverteilung über die Zeit und die Bestände hinweg mit den geschilderten Reformansätzen ohne systemverändernde Eingriffe realisiert werden können.
6. Voraussetzung hierfür ist es allerdings, daß die Entscheidungsträger sich der langfristigen Belastungen bewußt werden und die bestehenden Informationsmöglichkeiten in verantwortungsbewußter Weise nutzen, um eine enge Verbindung zwischen dem sich verändernden Leistungsrecht, dem Finanzierungsbedarf und den langfristigen Entwicklungen herbeizuführen.